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基于公共价值视角的数字政府建设影响因素研究——31个省份数据的实证研究
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华中科技大学公共管理学院 吴韵驰
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发布时间:2025-04-27
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摘要：数字政府建设是推进我国治理体系和治理能力现代化的重要措施，公共价值是数字政府建设的中心，但还少有从公共价值视角展开探讨。运用TOE框架，从技术、组织和环境3个维度提出了公共价值视角下的数字政府建设模型，运用2022年我国31个省份的横截面数据，通过普通最小二乘回归，对数字政府建设的影响因素展开实证研究。结果显示，技术和环境维度对当前我国数字政府建设影响较为明显，组织维度影响已经趋于稳定。其中，技术应用水平、同级竞争压力及上级规范压力对数字政府建设影响较为明显。 关键词：数字政府，TOE框架，影响因素，省级政府 一、引言 随着信息与通信（ICT）技术的不断发展，ICT技术融入政府日常运作，促使政府数字化转型成果显著，数字政府是政府数字化转型的最终成果[1]。当前，世界各国正在努力推动数字政府建设。数字政府建设对于经济、社会和生态具有积极促进作用，我国应围绕加快数字化发展，持续增强数字政府效能，更好地激发数字经济活力，优化数字社会环境，营造良好数字生态。 数字政府，是基于现代信息技术背景提出的一种全新政府形态，其提出标志着我国从简单强调电子政务内部应用，逐渐向将数字化手段应用于公共服务全过程的政府治理理念[2]。我国数字政府建设包含中央、省域、市域和基层4个层级，省级数字政府建设和中央层面数字政府政策的接触最为紧密，同时又兼顾执行落实的重任，相较市域和基层数字政府建设起到协调作用，且具体涉及相关技术、考核等标准[3]，是我国数字政府建设高质量发展的核心环节。 省级数字政府建设，是一个受多重因素影响的系统问题[4]，我国各省市自治区相继开展省级数字政府建设，并取得了重要成就。但是，不同省份数字政府呈现“东南沿海较强，中西部建设滞后”的建设格局[5]，如何缩小不同省份数字政府建设之间的差距，为加强数字政府建设带来挑战。究竟是哪些因素影响数字政府建设？识别影响数字政府建设的因素对于我国省级数字政府的未来建设起到重要作用。 本研究基于公共价值视角，依据技术-组织-环境框架（Technology-Organization-Environment，简称TOE框架）构建我国省级数字政府建设的影响因素模型，探究影响我国不同省份数字政府建设的相关因素，以期为我国数字政府建设提供理论依据和决策方向。 二、文献综述 数字政府的定义是建设数字政府的前提，是判断哪些因素影响数字政府建设的基础。然而，目前数字政府的定义尚未形成共识，理论和实践中存在多种正在使用的定义。从理论角度来看，数字政府是电子政务的延伸和拓展，无论是数字政府还是电子政务，都是业务和数据驱动政府提供更好的公共服务。区别在于，数字政府是数据驱动业务的逻辑，而电子政务是业务驱动数据的过程[6]。因此，数字政府较电子政务是政府对数据应用理念的转变，数字政府建设要朝平台型政府发展。从实践角度来看，浙江[7]、上海[8]、贵州[9]等省份数字政府建设的内容各不相同，但建设的目的都是为了提供更好的政务服务。 由此可见，数字政府是一个较为复杂的概念，现有研究从若干维度对数字政府概念展开剖析。从数字政府建设的主体来看，可以将数字政府定义为，利用ICT技术供给和使用服务的利益相关者矩阵，包括政府对政府（G2G）、政府对企业（G2B）、政府对公民（G2C）[10]和政府内部运作（IEE）[11]。从数字政府建设的内容来看，主要采取政府网站[12]、社交媒体[13-14]、电子政务云[15-16]、AI聊天机器人[17]及政务移动应用程序（政务App）[18]等方式。从数字政府建设的目标来看，数字政府建设是为了提升政府效率和改善公共服务供给[19]，最终实现以人民为中心的公共价值创造[20]。 近年来，以公共价值为理论视角的数字政府建设研究逐渐增多，研究主要集中在数字政府建设中公共价值的分类和定义，以及数字政府建设创造公共价值两条主线。 （一）数字政府建设中公共价值的分类和定义 顾丽梅等（2023）通过2001—2022年的150份省级治理数字化转型政策文本，研究了省级政府数字化转型的公共价值，将公共价值界定为，改善公共服务的服务价值、提高政府效率和决策科学性的行政价值，以及促进公众参与和改善营商环境的社会价值三重维度。研究结果显示，省级政府在数字化转型过程中最为关注行政价值，即政府行政效率的提升，其次才是服务价值和社会价值[21]。韩啸等（2022）认为，数字政府中的公共价值侧重于强调治理过程，包含运营公共价值和战略公共价值两部分[22]。Zhang等（2022）认为，在数字政府建设过程中存在3种公共价值，即透明、效率及参与[23]。这3种公共价值分别对应政府的3种不同阶段，透明价值对应传统公共行政阶段，效率价值对应新公共管理阶段，参与价值对应网络治理阶段。 （二）数字政府建设创造公共价值 王学军等（2022）认为，数字政府建设创造公共价值，其创造来自政府、公众和市场的多方努力[20]。翟云（2022）认为，数字政府创造公共价值并不单纯依赖技术本身，而是形成以社会和公众需求为导向的建设模式[24]。张丽等（2021）以公共价值为研究视角提出了数字政府绩效评估的框架，包含数字行政、数字公民、数字服务及数字社会4个维度[25]。韩啸等（2022）指出，技术赋能，是创造数字政府创造公共价值的重要方式[22]。当前，对于技术赋能数字政府创造公共价值存在三种视角，一是技术赋能论，强调技术对组织产出的直接影响[26]；二是技术匹配论，强调组织知识基础、技术能力及行政文化等因素对技术应用的影响[27]；三是技术互构论，强调技术应用的结果是技术与组织在各个层次上相互形塑的过程[28]。同时，韩啸等（2022）基于公共价值理论和技术同化理论，构建了数字政府创造公共价值的驱动作用模型，表明数字政府技术同化的广度和深度，是影响数字政府创造公共价值的主要因素，数字政府能力作为中介变量也对数字政府创造公共价值存在正向影响，组织知识基础和高层领导支持，对数字政府技术同化的广度和深度具有正向影响[22]。 总的来说，基于公共价值视角的数字政府建设，现有研究关注如何提高公共服务水平、加强民主参与、增强透明度及满足社会的多样化需求。这些文献有助于政府和研究者更好地理解数字政府如何提高公共价值并应对相应挑战。由于数字政府建设的影响因素是决定数字政府建设成功与否的关键所在，而现有文献较少从公共价值视角切入分析。本研究基于公共价值视角，对数字政府建设的影响因素展开探讨。 三、研究设计 （一）研究假设 数字政府是一个涉及多方主体，覆盖众多方面的复杂信息系统建设项目。因此，要归纳数字政府建设的影响因素，需要先明确数字政府所涵盖的内容。我国数字政府建设的目的，在于将传统政府科层制的政府结构向扁平式的整体结构转型。 本研究使用基于数字治理理论的TOE框架[29]，对数字政府建设的影响因素展开探讨。该框架在数字治理理论的基础上，对传统TOE框架进行了改良和创新。传统TOE框架由Tornatizky和Fleischer于1990年首次提出，用于解决企业中创新技术的采纳影响因素问题[30]。数字治理理论是信息化背景下政府治理的新模式，强调信息技术和信息系统对公共管理的影响[31]。当前学术界一致认为，数字治理理论包含三层含义，即用数字技术治理、对数字技术治理和数字社会治理[32]。 基于数字治理理论的TOE框架，从数字治理理论的三重维度出发，在技术维度，强调将先进的信息技术应用于数字政府建设，聚焦于数字政府建设中的数字技术使用；在组织维度，强调数字政府建设中的组织保障，聚焦于组织对数字技术进行治理；在环境维度，强调政府互联网服务供给过程中的环境需求，聚焦于数字社会治理。 选取基于数字治理理论的TOE框架，从技术、组织及环境3个方面，对影响数字政府建设的影响因素展开探讨的同时，基于公共价值理论，以及数字政府创造3种价值，即透明价值、效率价值及参与价值。在此基础上，构建基于TOE框架的数字政府建设公共价值影响因素研究模型，如图1所示：
1.技术因素 随着ICT技术的不断发展，公众与政府互动的渠道得以拓展，诸如政府网站[12]、社交媒体[13-14]、政务移动应用程序（政务App）[18]等广泛使用，且逐步成熟。同时，电子政务云[15-16]、AI聊天机器人[17]等也相继出现，并得到广泛关注。依据技术治理理论，技术治理从“硬”技术和“软”技术治理两个方面展开：“硬”技术治理强调将现代科技引入治理过程；“软”技术治理强调制度、机制、组织等方面的创新[33]。因此，数字政府建设中的技术因素可以看作数字政府建设中的技术采纳，即政府将以组织、制度为主的“软”技术，以及以政府网站、政务新媒体等为主的“硬”技术的结合使用[34]。 我国数字政府建设过程中用到的“硬”技术种类繁多，并随着ICT技术的不断发展呈现上升趋势。数字政府理论强调，基于数字基础设施，运用新一代信息技术推动数字政府建设[34]。因此，数字基础设施作为数字政府建设的基础，对数字政府建设具有重要影响。基于此，提出以下假设： H1a：数字基础设施对数字政府建设的透明价值存在正向影响。 H1b：数字基础设施对数字政府建设的效率价值存在正向影响。 H1c：数字基础设施对数字政府建设的参与价值存在正向影响。 现代信息技术建立在数字基础设施之上，是数字政府对政府、企业及公众的具体表现形式。政府网站[12]、政务微博、政务微信[13-14]、政务短视频及政务App[18，35]，是目前使用较为广泛的数字政府提供公共服务的方式。 基于此，提出以下假设： H2a：城市政府技术应用水平对数字政府建设的透明价值存在正向影响。 H2b：城市政府技术应用水平对数字政府建设的效率价值存在正向影响。 H2c：城市政府技术应用水平对数字政府建设的参与价值存在正向影响。 “软”技术是对数字政府建设中“硬”技术使用的动态调整与适应，是以科学管理方法、制度、组织等为主，对“硬”技术的补充与完善[34]。因此，可以在本研究框架中归于组织因素层面。 2.组织因素 随着数字技术深度介入政府日常运作，数字技术带来效率的同时也产生了诸多问题，因此，组织有必要对数字技术进行治理，从而充分发挥数字技术的优势，并尽可能规避数字技术的劣势。 数字政府建设离不开财政支持。高质量经济发展水平和财政资源发展水平对数字政府建设具有促进作用，当财政资源不足时，会阻碍数字政府建设[36]。 基于此，提出以下假设： H3a：财政资源对数字政府建设的透明价值存在正向影响。 H3b：财政资源对数字政府建设的效率价值存在正向影响。 H3c：财政资源对数字政府建设的参与价值存在正向影响。 数字政府建设的开展离不开政府领导的决策和支持。根据高管团队理论，组织管理者特别是主要决策者，对组织决策活动比组织其他成员具有更为重要的影响力[37]。 基于此，提出以下假设： H4a：领导支持对数字政府建设的透明价值存在正向影响。 H4b：领导支持对数字政府建设的效率价值存在正向影响。 H4c：领导支持对数字政府建设的参与价值存在正向影响。 3.环境因素 随着数字政府建设的不断完善，数字政府所提供的互联网服务作为一种公共服务，得到了公众的广泛需要。数字政府面向公众提供公共产品与公共服务，公众需求的多少，直接影响数字政府建设[30]。技术接受模型（Technology Acceptance Model，简称TAM）由Davis于1989年提出，强调外部变量对数字政府提供服务的使用者内部信念（包括感知有用性和感知易用性）、使用态度及使用行为意愿的影响[38]。因此，公众需求规模是影响数字政府建设的关键因素。 基于此，提出以下假设： H5a：公众需求规模对数字政府建设的透明价值存在正向影响。 H5b：公众需求规模对数字政府建设的效率价值存在正向影响。 H5c：公众需求规模对数字政府建设的参与价值存在正向影响。 数字政府建设是组织采纳—创新的过程。根据潮流压力理论，该过程受到已经采纳创新技术的其他组织所带来的压力，并进一步将潮流压力分为因为担心失去“合理性”而产生的“规范压力”和失去竞争优势而产生的“竞争压力”[39]。因此，上级规范压力、同级竞争压力是数字政府建设的影响因素。 基于此，提出以下假设： H6a：上级规范压力对数字政府建设的透明价值存在正向影响。 H6b：上级规范压力对数字政府建设的效率价值存在正向影响。 H6c：上级规范压力对数字政府建设的参与价值存在正向影响。 H7a：同级竞争压力对数字政府建设的透明价值存在正向影响。 H7b：同级竞争压力对数字政府建设的效率价值存在正向影响。 H7c：同级竞争压力对数字政府建设的参与价值存在正向影响。 （二）变量选取与数据来源 1.被解释变量 数字政府建设的目的是创造公共价值。依据现有研究，公共价值依据公共管理的演进路径可以分为3种类型，即透明价值、效率价值及参与价值[23]。 透明价值，是指政府为满足公众对公开行政实践的需求，以了解和监督政府行政实践与公共服务提供[40]。透明价值本质上是一种政府公开信息的意愿，是公众能够及时有效获取透明政府所提供信息的程度[34]。政府网络透明度，是衡量公众通过互联网获取各类政府信息、与行政主体联系的测量指标[41-42]。选用浙江大学发布的《中国政府网络透明度指数评估报告》中的政府网络透明度得分，作为透明价值的测量指标。 效率价值，是新公共管理中出现的新理念，强调公共部门改善公共服务的供给、提升政府机构间协调和综合的服务[43]。公共服务供给和政府机构间协调，依赖于自动化的网络事务[44]，效率价值本质上关注数字政府的在线办理效率[45]。选取中央党校（国家行政学院）电子政务研究中心发布的《省级政府和重点城市一体化政务服务能力调查评估报告（2022）》中省级政府一体化政务服务能力水平，作为效率价值变量的测量指标。该指标衡量了政务服务平台的用户使用、网办效率及服务质量等方面的建设效果[46]。 参与价值，是随着政府治理朝网络化治理转型过程中出现的一种新的价值形态，关注政府对公众需求的回应[43]。借鉴郭蕾等（2021）对于公众参与程度的测量方法[2]，使用《中国统计年鉴》中各省市自治区年末社会组织数与年末人口数的比值，作为参与价值变量的测量指标。 2.解释变量 解释变量分为技术、组织及环境3个维度。技术维度包括数字基础设施和技术应用水平两个变量；组织维度包括财政资源和领导支持两个变量；环境维度包括公众需求、上级规范压力及同级竞争压力3个变量。 技术维度的数字基础设施变量，是数字政府建设中信息技术应用的基础，数字基础设施的建设直接关系到数字政府的建设质量。对于省级政府而言，数字政府建设的技术基础在于建立标准化的数字基础设施，选取清华大学互联网研究院发布的《中国新基建竞争力白皮书》中各省份的“新型基础设施竞争力指数”，作为该变量的测量指标[47]。 技术维度的技术应用水平变量，是衡量数字技术在数字政府建设中应用程度，当前各省份相继开展政府网站、政务微博、政务微信及政务App、政务短视频等数字应用的建设，是政府电子服务能力的组成部分。选取《政府电子服务能力指数报告（2022）》中的政府电子服务能力综合指数[48]，作为技术应用水平变量的测量指标[49]。组织维度的财政资源变量，是衡量不同省份经济实力的重要依据。数字政府建设需要投入大量财政资源，因此，财政资源是影响数字政府建设的重要变量。选取《中国统计年鉴》中的各省份一般公共预算支出（亿元），作为财政资源变量的测量指标[36]。 组织维度的领导支持变量，是衡量领导对于数字政府建设的关注程度。数字政府建设涉及多部门、多层级的相互协调合作，有时甚至会触及相关职能部门的核心利益，因此，高层级的领导支持对于数字政府建设具有积极促进作用[50]。领导的重视程度在一定程度上可以反映出领导对于数字政府建设的关注程度，这里以领导关注度作为衡量领导支持的测量指标[51]，选取《中国政务数据治理发展报告》中的领导注意力得分，作为该变量的测量指标[47]。 环境维度的公众需求变量，是衡量公众对于数字政府的诉求。数字政府建设的目的之一，是为了使公众使用数字政府提供的政务服务更为便捷。因此，公众需求对数字政府建设具有促进作用[52]。互联网宽带接入用户占省域常住人口的比重，可以作为该变量的测量指标[52]。IPv4是IP协议的第4版，是互联网中使用最广泛的通信协议，该协议标志着接入互联网所需要满足的条件。每个省份的IPv4比例，可代表该省份当前可接入互联网的人群比例。因此，选取各省份的IPv4比例作为公众需求变量的测量指标[53]。 环境维度的上级规范压力，是衡量数字政府建设中该省级政府受到来自中央政府的压力。从政策文件上来看，中央对于各省份的政策压力应该是常量，但考虑到各省份距离中央政府的位置不同，上级规范压力可以考虑为各省份的位置分布。借鉴丁依霞等（2020）对于区域位置的变量测量方法[49]，按照国家发展和改革委员会对于区域位置的解释，将31个省份按照位置分布设置为东部、中部和西部。 环境维度的同级竞争压力变量，是衡量数字政府建设中相邻省份之间的竞争压力。省级政府倾向于向地理位置临近或条件相仿的省份学习，并将其视为竞争对手，因此，同级竞争压力会对省级数字政府建设的“下一步行动”产生影响。选取《中国数字政府建设白皮书》中的“省级数字政府”，作为该变量的测量指标[47]。 被解释变量和解释变量的变量类型、变量名称、变量代码、测量方法和数据来源，如表1所示：
（三）实证分析 1.描述性统计 样本取自2022年我国31个省市自治区的相关数据，共计31个观测值，数值型变量的描述性统计结果，如表2所示：
为了消除量纲对分析结果的影响，在数据清洗后需要对变量做归一化处理，归一化处理按照公式（1）计算，处理后数据范围在之［0，1］间。
此外，效率价值（Efficiency）和上级规范压力（UpperPression）两个变量作为定性变量，描述性统计与上述数值型变量稍有不同，在后续数据分析中也与数值型变量有较大差异。 效率价值变量，按照省级政府一体化政务服务能力水平，可以划分为“非常高”“高”和“中”3个类别。根据《省级政府和重点城市一体化政务服务能力调查评估报告（2022）》的数据，处于“非常高”类别的省份有16个，处于“高”类别的省份有12个，处于“中”类别的省份有3个。 按照国家发展和改革委员会对于省份位置的划分，东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东及海南11个省份，中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北及湖南8个省份，西部地区包括四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西及内蒙古12个省份。 上级规范压力变量，作为一种中央对各省数字政府建设的推动力，与各省份所在的地域存在一定关系。将各省份按照上级规范压力进行分组，得到不同区域的描述性统计，如表3所示：
由表3可知，不同省份的地域差别对于数字政府建设存在一定影响。其中，数字政府建设在透明价值上，东部地区明显优于中、西部地区。在效率价值和参与价值上，西部地区明显优于中部和东部地区。数字基础设施作为建设数字政府的基础支撑，东部地区明显优于中、西部地区。在技术应用水平方面，西部和东部地区明显优于中部地区。在领导支持方面，东部和中部地区明显优于西部地区。在财政资源、公众需求和同级竞争压力方面，东部地区明显优于中、西部地区。 2.相关分析 通过分组相关性分析法，按照上级规范压力的不同类别对解释变量进行Pearson相关性分析，相关系数的数值范围是［-1，+1］。当相关系数在［-1，0］时，变量之间呈现负相关关系；当相关系数在［0，+1］时，变量之间呈现正相关关系。根据上级规范压力的类别，解释变量的Pearson相关性分析结果，如表4所示：
表4表明，东部地区领导支持与数字基础设施和技术应用水平相关性显著，公众需求与数字基础设施和领导支持相关性显著，同级竞争压力与数字基础设施和财政资源相关性显著。中部地区技术应用水平与数字基础设施相关性显著，财政资源与数字基础设施和技术应用水平相关性显著，公众需求与数字基础设施、技术应用水平和财政资源相关性显著，同级竞争压力与数字基础设施、财政资源和公众需求相关性显著。西部地区财政资源与数字基础设施和技术应用水平相关性显著，领导支持与数字基础设施相关性显著，公众需求与数字基础设施、财政资源相关性显著，同级竞争压力与数字基础设施、财政资源、领导支持和公众需求相关性显著。 3.回归分析 在探索了数值型解释变量相关性的基础之上，进一步探索解释变量与被解释变量之间的关系。采用普通最小二乘法（Ordinary Least Squares），对被解释变量和解释变量按照上级规范压力的类别进行分组回归，回归分析结果，如表5所示：
表5的数据表明，东部地区透明价值与同级竞争压力相关关系显著，效率价值与技术应用水平相关关系显著，参与价值与解释变量的相关关系不明显。中部地区透明价值和效率价值与解释变量的相关关系不明显，参与价值与技术应用水平相关关系显著。西部地区透明价值与公众需求和同级竞争压力相关关系显著，效率价值与数字基础设施、技术应用水平和同级竞争压力相关关系显著，参与价值与同级竞争压力相关关系显著。 四、结论与建议 （一）结论 选取2022年我国31个省份的横截面数据，通过普通最小二乘回归（OLS）检验了数字政府建设在技术、组织和环境3个维度的影响因素。回归分析结果显示，本研究提出的研究假设部分得到了通过，上级规范压力是影响数字政府建设的重要影响因素。研究发现，对于东、西部地区而言，同级竞争压力都是影响数字政府透明价值的重要因素，对于西部地区而言，公众需求也极大影响了数字政府建设的透明价值；东、西部地区数字政府建设的效率价值明显受到了技术应用水平的影响，西部地区数字政府建设的效率价值还受到数字基础设施和同级竞争压力的影响；数字政府建设的参与价值在中、西部地区的影响因素各不相同，中部地区受到技术应用水平的影响较大，西部地区受同级竞争压力的影响较大。 上述结论表明，对于推动数字政府建设，一方面，应该从技术、组织和环境3个维度着手推动，但目前来看着力点应该在技术和环境两个维度的加速推进；另一方面，数字政府建设明显受到了省份所受上级规范压力的影响，即省份所在区域明显影响了该省份数字政府的建设。因此，对于不同区域的省份，应该从技术和环境两个维度差异化加强推进数字政府建设。 （二）建议 根据研究结论提出以下对策建议： 1.提升数字技术的应用水平，推动数字化应用普及实证结果表明，东、西部地区数字技术的应用水平，对于数字政府建设的效率价值提升具有明显促进作用。当前，我国数字基础设施建设逐渐普及和趋同，但数字政府服务效率却仍然差异较大。因此，数字化应用的广泛普及和熟练使用，对于我国各省份数字政府建设至关重要。一是加强促进数字政府服务发布手段的多元，保证服务的泛在化；二是促进东、西部地区依据本地特色出台相应的数字技术应用政策，促进相应地区数字化应用的普及。 2.加强政策倾斜，促进各省份之间良性竞争 实证研究结果表明，同级竞争压力对之间于西部地区的数字政府3种公共价值建设均存在影响。因此，应加大西部地区省份之间的竞争，以期促进西部地区的数字政府建设。一是西部地区应加大数字政府的宣传力度，促使公众使用数字政府提供的公共服务，同时，促使公众更多地参与数字政府建设过程；二是中央应加大对西部地区数字政府技术基础设施的政策倾斜，促使更多企业参与到西部地区的数字基础设施建设中；三是中央应加大对西部地区数字政府建设的奖惩力度，促使西部地区更多省份开展积极的良性竞争。 参考文献： [1]张成福，谢侃侃.数字化时代的政府转型与数字政府[J].行政论坛，2020（6）：34-41. 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《经营与管理》2025年第2期
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