深圳罗湖中心区40余年规划发展历程演变及启示

南京大学建筑与城市规划学院 李其妍；南京大学建筑与城市规划学院副教授 冯建喜

发布时间:2024-04-11

摘要：文章构建“背景—规划编制—规划管理—规划实施”分析框架，揭示改革开放40多年深圳罗湖中心区规划发展历程演变，将其划分为3个阶段：（1）高速发展阶段（1979—1992年）；（2）经济转型阶段（1993—2005年）；（3）全面深化改革阶段（2006年至今）。40多年来罗湖中心区规划发展历程呈现5个方面的演变特征：（1）规划角色与作用从被动工具逐渐转变为重要的治理手段；（2）规划体系与框架在模仿中不断开辟自身路径；（3）规划类型与内容从法定规划到法定与非法定规划全面开花；（4）规划目标与理念逐渐从物质经济跳脱走向多元化；（5）规划管理与实施从水平管理到建立分层分级架构，并且更加精细化。期望通过对罗湖中心区40多年规划发展历程的梳理为其他城市和城区的规划编制提供经验借鉴及教育警示。

关键词：规划发展，演变，改革开放，罗湖中心区，深圳

0　引言

改革开放40多年，深圳从名不见经传的边陲小镇一跃成为举世瞩目的国际化大都市，创造了世界城市规划建设史上的奇迹。罗湖中心区作为深圳最早的发展中心，正是这个奇迹发生的第一个基地。罗湖中心区之于深圳，正如深圳之于中国。深圳在过去的40多年间，数次引领中国城市建设和规划编制的风潮，罗湖中心区在深圳一直扮演着重要的角色。深圳的发展被称为是“典型的顶级专家与领导的集体创作”，城市规划承担了至关重要的作用。罗湖中心区作为全国第一个试验田，是中国城市特别是中心城区发展和演变的缩影，其过去40多年的规划历程值得关注和探讨。

针对中华人民共和国成立70余年以及改革开放40多年来我国城乡规划发展历程的研究已有丰富的成果，学者们分别从城乡规划的学科发展^[1-2]、规划的指导思想^[3]、规划理念的变迁^[4]、规划发挥的作用^[5-6]、规划的思潮^[7]、重大项目^[8]以及影响规划的重要会议^[9]等角度对其进行了总结，并在一定程度上取得了共识。深圳作为我国改革开放的窗口，是我国城市建设的典型，对深圳规划史的研究可以为现代中国城市发展乃至中国现代社会发展提供参考。已有大量研究成果从规划编制体系、管理制度、实际操作等角度对其发展历程进行梳理。李百浩等通过历史研究的手段，分析了深圳城市规划发展历程并对其范式的来源和应用过程进行深入探讨，研究认为从一开始的模仿到最后形成自身文化的过程中，深圳规划完成了从“技术性”向“制度性”的转变^[10]。邹兵等通过一个申请修改用地条件的案例，分析法定图则在运行中可能会面临的问题，并提出了改进和完善法定图则的建议^[11]。王富海等认为近期建设规划是城市总体规划的核心，要将规划成果转化为政府文件并建立相应的跟踪、协调和责任追究机制，才能真正发挥近期建设规划对城市建设的综合协调功能^[12]。朱荣远根据保护和改造两者的关系将罗湖旧城更新分为了3个阶段，阐述了政府、开发商、公众和规划师等主体在旧城更新不同阶段扮演的角色的变化^[13]。然而，这些研究大多只重点关注某个或部分方面，且尺度大多集中在深圳，除了陈一新采用黑格尔历史研究三层次方法研究了深圳福田中心区规划实施30年的历程^[14]，聚焦中小尺度的研究少之又少。

罗湖中心区是深圳的第一个中心区，其规划发展和建设历程具有重要的示范意义，透视罗湖中心区过去40多年的规划发展历程，可以更加深刻认识历史和现实，遗憾的是目前尚未有研究对其规划和建设历程进行梳理。因此本文尝试通过对罗湖中心区改革开放40多年规划历史的全面梳理，详细反映规划在城市建设中的作用，以期为其他城市和城区的规划编制提供经验借鉴及教育警示。

1　认识罗湖中心区规划发展历程的基本视角

刘易斯·芒福德在《城市发展史》中指出，“真正影响城市规划的是深刻的政治和经济的转变”^[15]。规划不是一个封闭的、单纯的工程技术行为，而是耦合于当时的政治、经济、社会中^[16]，深受当时整体社会环境包括意识形态、社会需求、生产分配等的影响。规划产生于特定社会经济总体背景下，但又跳脱于当时的时间节点，叠加到整体环境中，对未来的社会产生影响。因此，在对规划发展历程进行梳理的时候，必不可少地要对当时的时代背景和社会环境进行分析。只有置身于特定的背景下，才能深刻理解城市规划在不同阶段作出的每一次选择和每一个回应。整体社会背景可以分为整体背景和内部背景两大方面。整体背景较为宏观，更侧重社会大趋势以及经济政治大环境，对区域或政策相对不敏感；而内部背景则较为中微观，一方面会对外部环境作出相关反应，同时又具有研究区内部的独特性。整体背景和内部背景两条脉络相互交错，构成了规划发展的重要节点。规划实践包括规划编制、规划管理及规划实施，规划实施是衡量规划编制和规划管理的重要指标。相比于规划编制和规划管理，对规划结果的梳理同样至关重要，且每次规划实施带来的社会、经济和环境结果又会叠加到当时的内部环境中，形成下一轮的发展背景。图1展示了以上分析的逻辑框架，本文将对改革开放以来罗湖中心区规划实践的背景（整体背景+内部背景）及城市规划实践（包括具体的规划编制、规划管理和规划实施）进行梳理，形成“背景—规划编制—规划管理—规划实施”的研究闭环。

据此，本文将改革开放40多年来罗湖中心区规划发展历程划分为3个阶段进行梳理：（1）1979—1992年为经济高速发展阶段，城市规划框架初步探索与构建；（2）1993—2005年为经济转型阶段，城市规划框架基本确定；（3）2006年至今为全面深化改革阶段，规划项目逐步多样化发展。需要特别说明的是，这种阶段性的划分是为了进行总结归纳，便于更好地梳理该阶段的规划实践过程。显然，时期的划分并不具有唯一性且会存在一定程度的重叠，任一时期的社会环境和规划都会相互影响，对城市发展产生作用。

2　罗湖中心区规划发展总体历程

2.1　第一阶段（1979—1992年）：高速发展阶段，城市规划框架初步探索与构建

1978年党的十一届三中全会召开，改革开放的大幕正式拉开，国家创造性地提出建立经济特区，开启试探性的现代化建设。以此为契机，西方国家的思想理论、资本和技术一并进入中国。此时的西方国家新自由主义思潮盛行，提高政府工作效率、充分发挥市场作用、促进经济增长成为首要发展任务。我国同时期在积极探索改革之法，出现了从非国有经济领域引入市场机制再逐渐向国有经济渗透的渐进式改革之路，呈现独特的“双轨制”运行局面。深圳市层面，罗湖中心区作为改革的先发地，依托罗湖口岸和东门老街的商业基础，率先将一水之隔的香港的先进经验引入内地，特别是借鉴香港的土地租赁制度，罗湖中心区在全国首先开展了土地使用权制度改革，进行了土地所有权与使用权分离和土地有偿使用转让的尝试，土地“第一拍”的成功奠定了市场体制转型的成功。

规划体系方面，为适应经济发展的需求，深圳率先开始有意识地摆脱“苏联模式”，向香港学习，探索新的城市规划体系：从原来的总体规划—详细规划体系转向“三层次五阶段”体系（1986年）（图2），这是城市建设机制变革之初极为主动的应对。依照这一体系，深圳在我国大部分地区探索控规的时候开启了对法定图则的初次尝试。虽然该规划方式并未得到全面推行，但这样的探索为规划体系的最终形成打下了坚实基础。

规划编制方面，1980年、1982年、1986年3版城市总体规划逐步推进，规划态度从一开始的小心谨慎到后期的细致大胆，不管是罗湖的详细规划还是“带状组团式”城市结构都给后期全国的城市建设提供了良好的范本。这一阶段，为应对深圳超常规的高速发展，《深圳市城市发展策略》（1990年）应运而生，从全市整体的角度提出构思和指向性安排，这是比2000年“广州市战略规划”更早的战略规划研究。作为深圳市第一个建设中心，罗湖中心区的规划既承接于上位规划，又不乏自己的特色。为落实全市层面总体规划及国土规划，1986年罗湖区委制定并印发《罗湖区贯彻<深圳经济特区社会主义精神文明建设大纲>的实施方案》；1988年1月出台《罗湖区精神文明建设“三年”规划（1988—1990年）》。除了上述规划，1989年还编制了针对罗湖中心老城区的《罗湖旧城规划》（也作《罗湖旧城改造规划》），该规划为延续罗湖城市发展和城市内涵作出了重要贡献，虽未能实行，但极为理智和具有前瞻性。

规划管理方面，政府从经济特区诞生起就先后成立了深圳市城市规划局（1980年）、深圳市城市规划委员会（1986年）、建设局城乡规划处（1989年）等专门指导规划工作。与此同时，一系列包括土地、环保、交通、治安等与人民生活密切相关的管理条例和规章相继出台，城市规划建设管理逐步走上正轨^[17]；国有土地管理体制、土地使用制度、土地批租办法、“房地合一”产权登记制度、《深圳市规划标准与准则试行》（1989年）等法规条例也应运而生，促进了城市规划管理的法治化，使得城市建设有章可循、有法可依。

总的来说，这一时期的城市规划历经了不断探索的过程，虽然过程曲折，有些成果也未能完全达到理想的效果，但其各种积极尝试为城市的高速发展以及后期城市规划的发展打下了坚实的根基。从实施效果来看，罗湖中心区成为深圳重要的商业坐标，人民生活水平得到极大提升。

2.2　第二阶段（1993—2005年）：经济转型阶段，城市规划框架基本确定

1990年代初，“冷战”结束，世界多极化格局逐渐形成，全球化进程不断加深。西方国家开展的政府重塑运动使得城市发展政策呈现“企业化”特征^[18]。巧合的是中国在这一时期也正式确定建立社会主义市场经济体制，分税制、住房商品化等一系列改革标志着新一轮的中央政府向地方政府分权以及政府向市场和企业分权。地方政府拥有更大权力的同时，也承担了更多的公共责任，“以GDP论英雄”的局面形成。特别是2001年中国正式加入世界贸易组织（WTO），为应对激烈的区域竞争，地方政府面临更大的来自外部和内部的挑战，普遍形成增长型的治理模式，也表现出强烈的“政府企业化”特征，中国进入增长主义时期^[7]。对于罗湖区而言，1997年香港回归，依托与香港地缘以及人文等方面的天然联系，罗湖中心区不仅自身经济、产业、金融业以及基础设施建设不断繁荣向好，也当仁不让地承担了深港合作先行者的角色，为深圳乃至全国带来了更加活跃的思想以及先进的制度经验。

这一时期城市规划进入编制高峰期，在1992—2005年期间深圳编制的城市规划项目总数量达到713项^[19]。1998年，深圳市颁布《深圳市城市规划条例》，不仅确立了以法定图则为核心的“三层次五阶段”编制体系，同时也标志着深圳城市规划制度体系的基本建立^[20]。这一时期除了总规和分区规划，城市设计类规划方案逐渐增多，研究项目和专项规划等非法定规划项目也越来越多。

超高速的发展暴露出规划编制和审批的种种问题^[7]，深圳城市总体规划审批速度明显滞后，每一版规划刚通过审核就面临过时，特别是人口规模和用地规模的突破速度超出预期。为了使规划具有更高的可实施性和灵活性，一方面，深圳提出了近期建设规划的年度实施计划^[12]。2001年到2003年分别形成《深圳市城市总体规划检讨与对策（2001—2005）》和《深圳市近期建设规划（2003—2005）》，在对过往总体规划进行反思的同时，开始重视规划的适应性。分区规划作为规划体系中重要的过渡角色，《深圳市罗湖区分区规划（1998—2010）》的编制成为指导城市建设的重要一环。另一方面，掀起了从市到区的战略规划或概念规划的编制热潮，这类规划有预设研究、重在理念、内容简化、突出重点等特点，在总规未获审批的时候，甚至承担起总规的作用，指导全市（区）的发展方向及土地利用。

规划部门的调整对中心区的规划也带来深刻影响。在经济体制深化改革、权力逐步下放的背景下，深圳市政府进行机构改革。1993年市规划局、建设局设置罗湖分局，1994年深圳规划国土局设立城市设计处，这一系列的机构调整在统一管理、利于规划实施的基础上，使得规划更具地方性，更能符合自身发展要求。2004年发布的《深圳市深化行政管理体制改革试点方案实施意见》加强政府公共决策职能、增强政府宏观调控能力和突出政府公共服务职能，改变了过去政府部门“重执行，轻决策监督”的状况，从注重“划桨”转向“掌舵”。规划管理运作体系首创分层次与分级管理相结合的方式，与规划编制体系改革相配套，保证了规划编制与实施的高度协调。

总体上，在这一经济转型时期，从规划体系、规划编制到规划管理都获得了蓬勃的发展，极大地推动了罗湖中心区的城市建设。从规划实施结果来看，“三层次五阶段”规划体系确立，为各阶段各层次规划工作开展提供了依据。1996年版总体规划及罗湖区分区规划为城市绘制了空间布局结构的美好蓝图，但发展后期深圳陷入“四个难以为继”的困境，其中土地资源短缺问题尤其严重，罗湖中心区控制建成区人口过密增长的规划目标实施情况也并不理想。法定图则一方面简化了规划编制和规划管理，简化和图解化抽象的规划原理和复杂的规划要素，将规划的操作性提升到最大化^[21]；但另一方面也遇到了产权界限划分不清、规划行政部门片面行使职能等规划管控问题。在城市建设方面，商品房开发进入高峰期，旧房整治也如火如荼，公共服务设施和基础设施建设为中心区发展提供了有力支撑。在社会经济发展方面，商业发展、对外经贸和商业综合体建设遥遥领先，为罗湖区金融中心地位提供了有力支撑。

2.3　第三阶段（2006年至今）：全面深化改革阶段，规划项目逐步多样化发展

在全球层面，快速工业化和城市化导致严重的生态环境问题，可持续发展深刻改变了人类社会的认知和生产生活方式，绿色、生态、低碳等多元规划观兴起并波及全球。2008年的国际金融危机导致全球生产贸易分工格局发生变化，西方发达国家纷纷采取贸易保护主义和逆全球化策略，世界进入“百年未有之大变局”。在国内，2003年党中央提出“科学发展观”和“五个统筹”战略思想，中央政府试图从顶层设计上改变全国各地GDP竞速的局面，强调统筹管理，尤其开始重视民生、区域和乡村发展^[22]。2008年《中华人民共和国城乡规划法》开始实施，城乡规划实现了从“工程技术”向“公共政策”的重大转变^[7]。党的十八大以来党中央作出全面深化改革的决定以应对日益严峻的内外部挑战，生态文明建设成为新时代的主旋律。作为改革开放的先行区，深圳也最先遭遇“四个难以为继”的困境，而罗湖中心区又最先面临空间和资源发展困境。为突破发展瓶颈，罗湖区积极转变发展思路，变增量发展为存量发展，“城市更新”成为新的发展动力。

在经历了“模仿、转换、吸收、定型及形成自身文化”的过程后，深圳市城市规划从一门技术转变为一项不可缺少的重要制度^[10]，规划体系形成空间和时间两个维度，进入稳定发展阶段（图3）。在“难以为继”背景下，这一时期的城市规划以“转型”“更新”“多元”为主。《深圳市城市总体规划（2010—2020）》首先提出要改变增量扩张的空间发展模式，积极探索存量优化，因此被称为转型规划。这既是在客观资源约束情况下的解决方案，也是响应国家发展要求、积极转变发展理念的探索^[23]。从2005年开始，近期建设规划聚焦年限从15年变为5年，再缩短至1年，对规划实施越来越具有指导意义。到2010年，近期建设规划年度实施计划与年度土地利用计划合二为一，深圳在全国率先开启了“规土合一”的编制时代。

除了法定规划，非法定规划在这一时期也迎来了“井喷”式发展，各种类型和名目的规划层出不穷。城市更新是这一时期深圳特别是罗湖中心区发展的主旋律，更新对象、更新主体和改造方式相较之前的简单方式均变得更加多元化，形成了独特的“1+N”编制体系^[24]和“2+N”政策体系^[25]。编制体系以宏观层面编制的《深圳市城市更新规划》（2009年）为总体引导，对N个城市更新单元规划进行具体指引；政策以《深圳市城市更新办法》（2009年）和《深圳市城市更新办法实施细则》（2012年）为核心，辅以若干其他条例形成体系。“政府引导+市场运作”的工作方式从制度上为城市更新的实施提供了保障。罗湖中心区编制的相关城市更新专项规划、城市更新单元规划、部分地段整治规划等，打破了老中心城区空间用地不足的限制，使得发展了40多年的老城区焕然一新。此外，随着我国发展向高质量转变，聚焦交通、生态、公共服务设施等发展新理念的专项规划不断涌现，如《深圳市海绵城市建设专项规划及实施方案》（2016年）、《深圳市步行和自行车交通系统规划》（2013年）、《深圳市绿道网专项规划》（2010年）等。这些专项规划专业性强、主题鲜明、重点突出，对法定规划进行必要的补充和完善，也一定程度上满足了人民对美好生活的更多需求。

规划管理方面，部门调整和相关技术规定也更多辅助于“多规合一”的探索与城市更新工作。2008年深圳规划和国土管理部门合并，促进近期建设规划和土地利用规划相衔接。在城市更新方面，市级层面2004年成立城中村改造办公室，拉开全市范围内城中村改造的帷幕，2019年组建市城市更新局和土地整备局；罗湖区层面部分管理权限和审批权不断下放，直至街道办事处，加速推动了罗湖区城市更新进程。配合机构调整，城市更新制度和城市更新单元制度逐步建立，探索出极具特色的土地整备机制，形成的“产权明晰+市场配置+利益共享”总体思路，为全国存量土地的开发探索出了行之有效的路径^[26]，破解了存量土地再开发的难题。

3　罗湖中心区40多年规划发展演变特征

3.1　规划角色与作用：从被动工具到治理手段

从中华人民共和国成立到改革开放前期，“国家计划主义”使得整个经济、社会都处于严格的计划经济制度框架下。虽然深圳经济特区建立的出发点在改革，但是受制于当时的整体社会环境，其在发展初期还无法完全摆脱一直以来沿用的计划思想，城市规划“国家经济工作的继续和具体化”的色彩还很浓烈，成为单向落实计划需求的空间工具，1979年版和1980年版深圳总体规划这一特征就比较明显。

随着渐进式改革的推进，作为城市发展的指导性工具，城市规划的作用也在不断发展与调整。经济特区设立之后，海外资本注入以及民营资本的崛起对城市规划提出新的要求。不同于国家力量的大规模投资，这些资本基本上都是小规模投入，客观上要求城市建设不能大规模成片开发，于是《深圳经济特区总体规划（1986—2000）》因地制宜地提出“规划一片、开发一片、收效获益一片”的开发策略，并创造性地提出了带状组团式发展，为日后城市规模的扩张留下了弹性发展的空间。这种做法在很大程度上打破了之前的计划规划局限，是城市规划在市场经济背景下作出的初步尝试^[27]。

进入20世纪90年代，社会主义市场经济体制正式确立，分税制、住房商品化等一系列改革强化了地方政府的企业化倾向，全国进入“增长主义时期”。城市规划在这一阶段虽然已经不同于前一阶段的单纯地落实国民经济计划，但仍然还是在“被动”地适应经济、社会的发展，很多时候是在事后“合法化”前一阶段快速发展的空间结果，这一特征在改革先发地的罗湖区表现得尤为明显。2000年以后，前一阶段快速发展造成的环境污染、城乡和区域发展等问题日益突出，党中央提出科学发展观，期望改变发展模式。城市规划也在这一阶段全面重构，其根本属性逐步转向公共政策，成为中央政府宏观调控以及地方政府指导和统筹社会、经济、环境发展的重要手段。虽然在实践中，地方“增长主义”的惯性在一定程度上影响了规划编制和实施的方向，但是规划的作用在这一方向上的演进仍然是坚定的。特别是党的十八大以来，党中央提出深化改革、生态文明建设的目标，国家治理体系也在深刻地重构中。城乡规划在其中发挥越来越重要的作用，逐步成为国家实现治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，在国家多层级治理架构下发挥规范、统筹、协调的作用。

总体而言，在改革开放40多年的发展历程中，伴随着思想认知、时代背景和发展的不同阶段，罗湖中心区的规划受制于时代背景，既有被动响应也有积极回应，其角色从落实计划的“工具”到适应社会经济发展的“被动载体”，再到引领发展的主动手段，最后转为国家和地方治理体系的重要组成，其发展历程在一定程度上是我国规划角色演进的缩影。

3.2　规划体系与架构：在模仿中开辟自身路径

中华人民共和国成立之后到改革开放初期，我国照搬“苏联模式”，设立三层级规划体系，即“区域规划—总体规划—详细规划”^[28]。深圳经济特区设立初始，规划体系也是从总体规划直接到详细规划，缺少中间规划层次的引导。此时的城市建设完全被政府把控，政府统一管理，统一实施，通过法定形式严格控制各项指标，通过建设项目把国民经济计划落实到蓝图上，城市发展因缺少弹性而受限，造成了许多现实问题。特别是1986年的《中华人民共和国土地管理法》明确土地使用权可以转让之后，城市土地市场逐步建立，土地价值受到各方利益主体的关注，已有的规划很难在制度层面约束和规范开发行为。为了应对市场经济，寻找与之匹配的城市规划机制，1989年深圳借鉴香港“三层次五阶段”规划编制体系，尝试在总体规划和详细规划之间加入“法定图则”以落实总规意图，进而指导详细规划。但由于政治经济体制的不同，完全照搬香港的经验在实践中并不理想，这次尝试以失败告终。这次失败的尝试表明，照搬其他地区成功经验而忽略地方性的差异，忽视整体社会环境的发展状况，会在实际操作中造成“水土不服”的不良后果。

1998年《深圳市城市规划条例》正式颁布，法定图则重新作为核心纳入城市规划体系，新的“三层次五阶段”规划编制体系正式形成。此时的规划体系虽然架构依然源于香港，但是内容却有本土化创新，为后来规划体系的确立奠定了基础。特别是法定图则虽然以香港分区计划为蓝本，但由于法定图则与控制性详细规划对应，其与分区计划在内容深度和控制强度上都有所区别^[29]。同时，深圳还完善了原城市规划标准与准则，在国标基础上对用地分类、工业布局、城市设计等方面进行了调整^[10]，以匹配新的规划体系，保证规划顺利开展。

深圳规划体系逐渐调整和最终形成的过程，充分展示了我国规划架构从外来借鉴到依据本土情况进行创造的曲折过程。对苏联及我国香港的规划经验进行模仿、学习、继承与延续，虽然呈现为被一些人诟病的“实用主义”路线，但也确实起到了在复杂环境中快速解决问题的实际效果^[7]。

3.3　规划类型与内容：从以法定规划为主到法定与非法定规划全面开花

总体而言，改革开放初期在总体上延续计划经济体制的社会环境下，深圳的规划按照总体规划和详细规划两个阶段进行，这一时期的规划形式主要是法定规划。20世纪90年代中后期，随着我国市场经济体制的不断成熟，分税制、住房商品化等改革实施，城市利益主体日益多元化，法定规划的编制及审批制度越来越不能适应城市发展的客观需求，总规被调侃为“总是过时的规划”，控规是“控制不住的规划”。在中国加入WTO深度接轨全球化之后，地方政府为了应对越来越严峻的区域竞争而压制不住发展冲动时这一窘境显得尤为明显。各地纷纷编制战略规划、概念规划和以跨界城市群为核心的区域规划等非法定规划，以期提高中心城市的竞争力，带动城市区域快速发展。深圳是较早编制城市发展战略规划的城市之一。

与此同时，为解决随着发展的深入而出现的问题，各职能部门纷纷编制市政、交通、绿化等专项规划，这些专项规划亦属于非法定规划，如《罗湖区金三角地区地下空间资源开发利用综合规划》和《东门南路及周围区域道路交通综合改善计划》（2002年）等。进入21世纪，罗湖中心区的存量空间已经填满，其在全国率先展开城市更新的相关规划编制与实践。这些非法定规划具有“重点研究、专项（题）深化、强化实施”^[30]的特点，客观上弥补了法定规划在新时期对市场经济运行及政府职能转变的不适应。罗湖区的实践运用也证明非法定规划发挥了较好的作用，是法定规划的重要补充和有力支撑。

从以法定规划为主到法定规划与非法定规划相互补充，规划类型的完善不仅有效地解决了深圳及罗湖区城市发展遇到的瓶颈，也为中国其他城市发展提供了良好的参考和示范。

3.4　规划目标与理念：跳脱于单一的物质经济并走向多元化

改革初始“双轨制”时期，规划作为国民经济工作的深化和延续，其关注的重点自然是经济发展。1994年分税制开始施行，地方政府在被赋予更大权力的同时，经济增长的压力也转移至自身，规划在这个时期主要服务于经济发展，被称为“为了增长的规划”^[7]。此时规划大部分的关注点是如何为城市的经济增长提供空间方面的保障，在某种程度上可以概括为“物质空间的营造”。2000年以后，我国经济社会不断转型发展，统筹发展、科学发展观等理念确立，城市社会问题、民生问题等日益受到重视。规划的关注点也从单一的经济增长转为社会的公平性、城乡与区域均衡性、环境的可持续性、历史风貌的特色化等多元化目标；规划要解决的核心矛盾也不再仅仅是空间需要怎样的形式，而是隐藏在空间背后的纷繁复杂的社会关系。

罗湖作为改革开放较早、发展较快的城区之一，也最早遭遇各种问题，因而其规划编制的理念一直比较领先。早在1989年，罗湖中心区就注意到罗湖旧城的历史价值，编制了第一版《深圳市罗湖旧城规划》。虽然由于种种原因，这版规划并没有实施，但其超前改造和保护并重的理念值得称赞。同时期，罗湖中心区编制的人民南路地区城市更新计划对城市结构、空间布局等作出了详细规划和引导，盘活存量空间的思想开始萌芽。2005年之后，罗湖中心区的规划编制更加丰富多元，包括慢行系统、绿道系统等多项规划，充分落实“以人为本”的发展理念，体现了规划价值取向的转变。

3.5　规划管理与实施：从水平化管理到精细化的分层分级架构

规划的管理与实施工作是规划真正从蓝图逐渐落地的过程，是规划重要的组成部分。地方政府作为城市规划的管理和实施主体，是整个规划过程的参与者与见证者。深圳城市建设被称为“典型的顶级专家与领导的集体创作”，政府对规划的管理水平起到至关重要的作用。在改革开放初期计划经济框架下，政府作为唯一投资者对规划有着极高权威性，同时规划管理机构庞杂、职能不清，导致城市建设混乱且周期较长。经济特区建立后，深圳最先制定“五统一”制度，成立城市规划局，制定的一系列条例使城市规划建设管理走上正轨^[17]。20世纪90年代规划部门调整，市建设局、规划局纷纷下放权力设置罗湖和其他地方分局，形成同一层级水平化管理局面，使得地方政府能够更好地针对地方具体问题进行规划落实。为解决各机构部门职能打架问题，市政府对规划与国土部门进行合并，对过去横向分割管理的状况进行调整，建立了市局（规划处、城市设计处）—分局（规划科）—国土所（规划建管室）3级垂直管理体系。纵向的管理体系有利于管理的快捷传递和规划成果的层层落实，保证了局部利益和整体利益的协调。2004年行政管理体制改革强调了政府的决策和公共服务职能，使得政府逐渐改变“重执行，轻决策”的状况。政府工作开始重视宏观调控，使规划管理工作走上集中、高效的轨道。

在横向管理模式逐渐向横、纵双向深化管理模式的转变中，规划管理也更加精细化，具有针对性。例如法定图则的推行，“一张图”的要求需要规划管理在编制、审批、实施、检讨、反馈和修订全流程中环环相扣、层层落实，体现了规划管理工作的精细化倾向。管理的精品化和细节化，保证了规划的实施，促进了城市的高效运行和良好发展。

4　结论与讨论

改革开放40多年，罗湖中心区作为深圳第一个发展中心，也是中国探索开放的第一个窗口和先行区，理所当然地遇到了很多前所未有的问题和状况。其规划和建设深刻反映了我国在转向社会主义市场经济体制过程中所作的探索和努力，同时也折射出整体社会环境和时代文明的变迁。总体而言，罗湖中心区规划的编制、管理及实施对其发展起到了很好的指引作用，对罗湖中心区今日取得的发展和建设成就有重要贡献。罗湖以及深圳在规划实践各方面的曲折探索，为其他城市的规划实践提供了难得的经验借鉴，起到了一定的先行先试作用，也对现代中国城市规划体系的建立有积极贡献。

当然，城市规划是一个极其复杂的系统性工程，具有相互联系的整体性特征。本文试图从角色、体系、类型、目标和管理这5个方面分别对罗湖中心区40多年规划发展进行特征总结，但这几个环节在实际操作中却是密不可分。规划角色和目标某种程度上决定着规划的类型与内容，规划体系也需要与之匹配的管理体系。同时规划体系又嵌入于社会整体环境，这些不同方面是规划“一体多面”特征的体现，因此对城市规划的借鉴不可直接照搬，需要根据当地情况进行本土化调整。

当前，国际局势风云变幻，国内改革进入深水区，国家机构全面调整，区域格局重组，粤港澳大湾区建设成为国家战略，深圳获批“中国特色社会主义先行示范区”面临新一轮的发展机遇，罗湖中心区将在这样的历史新时期，开启新一轮的黄金时代。“四十而不惑”，通过罗湖中心区这个小的切口，对过去发展经验进行归纳总结，不仅可以审视历史、检讨得失、积累经验，更重要的是为未来罗湖中心区规划的相关工作提供参考，助力罗湖中心区在新的发展时期取得更高水平和更高质量的成就，也为国家21世纪城市化进程提供良好示范和经验借鉴。

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作者简介：李其妍，南京大学建筑与城市规划学院硕士研究生，主要研究方向为城市与区域规划研究、健康城市；冯建喜，通信作者，南京大学建筑与城市规划学院副教授，主要研究方向为城市与区域规划理论及设计、城镇化及健康城市。

《现代城市研究》2023年第11期